对检察机关提起公益性刑事附带民事诉讼的思考

 

虽然我国刑事诉讼法赋予检察机关在刑事诉讼中，当国家、集体财产遭受损失，而受损失单位未提起附带民事诉讼，检察机关可以代为提起附带民事诉讼，以保护国家、集体财产在遭受侵害后的有效救济。但从司法实践来看，检察机关提起公益性刑事附带民事诉讼工作由于立法上的不完善，致使检察机关在司法具体操作上遇到诸多障碍，此项工作难以达到预期的效果。为此，本文拟对目前检察机关提起公益性刑事附带民事诉讼的现状进行分析，并就完善该项制度提出几点建议。

一、检察机关提起公益性刑事附带民事诉讼的现状

在司法实践中，被害人提起附带民事诉讼的案件屡见不鲜，特别是对于涉及人身伤害或财物被损毁造成财产损失的案件，不少被害人都会通过提起附带民事诉讼的方式请求法院判决被告人赔偿。而与被害人提起的附带民事诉讼的情况截然相反，由检察机关提起的附带民事诉讼案件在司法实践中却寥寥无几，许多地区检察机关在办理提起附带民事诉讼案件上几乎处于空白状态。如重庆市南岸区人民检察院2006年至2008年共受理刑事案件751件，但提起公益性附带民事案件仅1件。当前，有相当数量的基层检察院在开展履行附带民事公益诉讼这一职能过程中面临着与重庆市武隆县检察院相似的困难和阻力。一方面，导致国家财产、集体财产遭受损失的犯罪案件频频出现，且国有资产遭受损失的情况确实比较严重；另一方面，侵犯国家、集体财产的案件进入刑事诉讼程序后，由检察机关提起的附带民事诉讼的却为数不多，使得检察机关在履行提起附带民事诉讼这一职能上的表现与其法律监督机关的形象大相径庭。

二、当前检察机关提起刑事附带民事诉讼面临的困境

（一）法律规定不明确。刑事诉讼法涉及检察机关提起附带民事诉讼的规定过于原则，在很多问题上都未明确，不仅使得司法人员在很多问题上无所适从，也为在实践中产生种种争议留下了隐患。

1、检察机关提起附带民事诉讼的案件范围不明确。刑事诉讼法第七十七条对于检察机关提起附带民事诉讼的范围作出的规定明显过于原则，对于物质损失的范围也未进一步明确规定。而最高人民法院（以下简称“高法”）《关于刑事附带民事诉讼范围问题的规定》第一条却对附带民事诉讼的范围作了规定，即“因人身权利受到犯罪侵犯而遭受物质损失或者财物被犯罪分子毁坏而遭受物质损失的，可以提起附带民事诉讼。”这一司法解释，极大地限制了检察机关提起附带民事诉讼的范围。按照这一规定，检察机关能够提起附带民事诉讼的范围便仅限于财物被犯罪分子毁坏而使国家、集体财产遭受物质损失的情况，使其面对更多通过贪污、挪用、盗窃、诈骗等其他手段占有、隐匿或挥霍国家、集体财产的犯罪案件无法通过提起附带民事诉讼来挽回经济损失。

2、检察机关在附带民事诉讼中的法律地位不明确。对于被害人在其提起的附带民事诉讼中的法律地位，根据刑事诉讼法第一百五十条第二款的规定，被害人被称为附带民事诉讼的原告人，其在附带民事诉讼中其便具有原告的法律地位，享有与原告相应的权利并承担相应的义务。而对于检察机关提起的附带民事诉讼中，检察机关处于何种法律地位，刑事诉讼法却没有明确规定。诉讼主体的法律地位，直接决定了该诉讼主体的诉讼权利和诉讼义务。检察机关在附带民事诉讼中一直以来没有明确的“名分”，法律地位不明确，无疑在一定程度上影响了这一职能履行的顺利开展，在实践中也带来了一定困扰。尤其是检察机关在提起附带民事诉讼中，是否可以与被告人就附带民事诉讼达成和解协议？可否对一审判决提起上诉？对于这些问题，在实践中均存在着不少争议。

（二）内部表现不积极。检察机关提起附带民事诉讼的数量如此之少，与检察机关内部对提起附带民事诉讼重视程度不够有很大关系。检察机关对这项工作的研究较少，对其重要性和必要性认识不够，观念上存在误区，直接导致在实践中提起刑事附带与诉讼的主动性和积极性不够。

1、认识误区普遍存在。首先，重打击轻保护的思想影响深远。长期以来，检察机关均把打击刑事犯罪、追究犯罪分子的刑事责任作为工作重点，从而忽视对被害人合法权益的保护。特别是近年来，在不少地方犯罪率高发不下的情况下，检察机关把工作重心放在“从重、从快”打击刑事犯罪上，较少考虑通过提起附带民事诉讼追究犯罪分子的民事责任，这直接导致了在实践中对刑事附带民事诉讼的重视不够。另外，对提起的自由裁量权认识不清。由于刑事诉讼法规定对于国家财产、集体财产遭受损失的，检察机关提起公诉时是“可以”而不是“应当”提起附带民事诉讼，导致在实践中不少办案人员对提起附带民事诉讼的自由裁量权认识不清，认为是否提起附带民事诉讼，检察机关可以自由决定，不论是提起还是不提起均不违反刑诉法的规定。在这种思想的主导下，实践中也普遍存在多不事不如少一事，能不提起附带民事诉讼便不提起的现象，在一定程度上影响了提起附带民事诉讼这一工作的开展。

2、缺乏具体规定，难以操作执行。刑事诉讼法对于检察机关提起附带民事诉讼仅作了原则性的规定，而修改后的刑事诉讼法施行十年多来，最高人民检察院仅在刑事诉讼规则中对提起附带民事诉讼有所提及，但仅仅是对刑事诉讼法第七十七条的简单反映，同样是过于原则，对于在实践中急需解决的提起附带民事诉讼的范围、条件、办案分工等等均没有作出具体的规定，直接导致办案人员在办案的过程中无所适从。

（三）与法、公两家缺乏有效衔接。由于刑事诉讼法仅规定在国家财产、集体财产遭受损失时检察机关可以提起附带民事诉讼，对于公安机关、法院对国家财产、集体财产的保护义务规定不明。在实践中公、法两机关往往认为提起附带民事诉讼是检察机关一家的事，从而不够配合和支持，也使得检察机关提起附带民事诉讼的工作举步唯艰。

1、缺乏公安机关的配合主要表现在以下两个方面：首先，公安机关在刑事案件侦查过程中过于注重追赃的作用，从而忽视附带民事诉讼的提起。在刑事诉讼中涉及国家财产、集体财产损失的，公安机关往往认为可以采取扣押赃款赃物、冻结犯罪嫌疑人存款、汇款的方式来挽回财产损失，如果公安机关都追不回损失，那么检察机关提起附带民事诉讼也没有意义。其次，公安机关认为没有收集检察机关提起附带民事诉讼证据的义务，从而怠于收集附带民事诉讼的证据。由于刑事诉讼法对于公安机关是否应当收集检察机关提起附带民事诉讼的证据没有明确作出规定，导致实践中公、检两机关对这一问题存在争议。公安部发布的《公安机关办理刑事案件规定》规定了在案件侦查终结移送检察机关审查起诉可以提出起诉意见或不起诉意见，并没有规定可以提出提起附带民事诉讼的意见。这导致公安机关在办案过程中，对于国家、集体财产遭受损失的案件，往往不考虑检察机关是否需要提起附带民事诉讼，从而忽视对检察机关提起附带民事诉讼需要的证据的收集。

2、缺乏法院的配合主要体现在实践中一些审判人员混淆追缴、责令退赔以及判处罚金、没收财产等财产刑与承担民事责任的区别。认为通过追缴、责令退赔、罚金和没收财产的手段也可以追回国家、集体财产的损失，检察机关提起附带民事诉讼必要性不大，从而对于检察机关提起的刑事附带民事诉讼不予理解和配合。往往以追缴、责令退赔等方式加以代替，妨碍了检察机关这一工作的开展。

三、检察机关提起刑事附带民事诉讼的法律思考

检察机关在提起附带民事诉讼的实践中面临重重困境，而困境产生原因除了法律规定的不明确以外，与人们对于检察机关提起附带民事诉讼过程中的各种问题的认识和争议有直接的关系。这其中，争议的焦点主要集中在检察机关在附带民事诉讼中的法律地位和提起附带民事诉讼的范围上，因而很有必要对此进行理性的分析。

（一）检察机关在附带民事诉讼中的法律地位的分析

在刑事诉讼中，不同的诉讼主体具有不同的法律地位，而不同的法律地位决定了其诉讼的权利义务的不同。因此，正确厘清各诉讼主体的法律地位，不论是在理论上还是在实践上，都具有重要意义。根据我国刑事诉讼法的规定，检察机关在其提起的刑事公诉案件中，处于公诉人的法律地位，但是在检察机关提起的附带民事诉讼案件中，其又处于何种法律地位呢?这有必要结合相关诉讼理论进行分析。传统的当事人理论认为，当事人仅指因民事权利义务关系发生纠纷，以自己的名义进行诉讼，案件审理结果与其有法律上的利害关系并受人民法院裁判拘束的人。按照这一理论，检察机关因不是直接利害关系人，便不符合提起附带民事诉讼的条件。不过，从诉讼担当理论而言，能够提起民事诉讼的人的范围从传统的直接利害关系人扩大到了非直接利害关系人。检察机关作为法定的诉讼担当人，是根据法律的规定，为了国家、集体的利益而以检察机关的名义提起附带民事诉讼。虽然检察机关在刑事公诉中处于公诉人的法律地位，但在附带民事诉讼中，其基于诉讼担当只能处于公益诉讼代表人的地位。因而，检察机关在提起附带民事诉讼时应是一种特殊的原告，即以公益诉讼代表人的身份参加诉讼，其诉讼权利应与附带民事诉讼的被告人平等。由于检察机关对国家、集体的财产并不拥有管理权和处分权，其不是纠纷的权利义务承担者，因此检察机关不能在诉讼中作出让步和被告人达成和解协议，检察机关提起的附带民事诉讼也不适用调解程序，被告人虽然享有抗辩的权利，但不能对检察机关进行反诉。

（二）检察机关提起附带民事诉讼的范围分析

按照刑事诉讼法的规定，在刑事诉讼中检察机关提起附带民事诉讼的范围可以归纳为：首先必须符合一般附带民事诉讼的条件，即被害人由于被告人的犯罪行为而遭受损失；其次，遭受的损失是国家财产、集体财产；再次，遭受的损失是物质损失。而按照高法《关于刑事附带民事诉讼范围问题的规定》，只有因人身权利受到犯罪侵犯而遭受物质损失或者财物被犯罪分子毁坏而遭受物质损失的，才可以提起附带民事诉讼。在司法实践中，因人身权利受到侵犯一般不会涉及国家、集体财产的损失，绝大多数国家、集体的财产损失是犯罪分子通过盗窃、诈骗、侵占、贪污、挪用占有等手段造成的，而通过毁坏手段造成国家、集体财产损失的案件只在极少数的罪名里可能存在，且这类案件的数量相当少，因此案源的穷竭使检察机关提起附带民事诉讼举步维艰。

四、探索并完善检察机关提起公益性刑事附带民事诉讼的几点思考

从上文对检察机关提起附带民事诉讼所面临的困境及其原因的分析来看，检察机关要摆脱当前在提起附带民事诉讼上所面临的困境，首先要加强自身的努力，其次还必须在立法层面上对其存在的争议问题予以明确。

（一）立法上的建议

1、应明确检察机关提起刑事附带民事诉讼的案件范围。明确检察机关提起附带民事诉讼的案件范围，关键在于如何彻底解决因高法司法解释而引起的对附带民事诉讼案件范围争议。全国人大常委会《关于加强法律解释工作的决议》的规定：凡属于法院审判工作中具体应用法律、法令的问题，由高法进行解释。凡属于检察院检察工作中具体应用法律、法令的问题，由高检进行解释。“两高”的解释如果有原则性的分歧，报请全国人大常委会解释或决定。因此，高法的解释必须根据法律进行解释，而不能违背法律规定的原有含义，也不能任意的扩大或者缩小法律规定的内容。虽然高检对检察机关提起附带民事诉讼的范围问题未作出解释，也谈不上“两高”解释存在冲突的问题，但高法的这一解释，明显缩小了法律规定附带民事诉讼的范围，严重影响了检察机关依法行使提起附带民事诉讼的职权，因此，在现阶段，迫切需要修改刑事诉讼法，明确检察机关提起附带民事诉讼的案件范围，或者由高检报请全国人大常委会对这一问题进行立法解释，明确废除高法对附带民事诉讼范围的不当限制，还刑事诉讼法规定的附带民事诉讼范围的本来面目。

2、应明确检察机关提起刑事附带民事诉讼的条件。首先，应建立检察机关提起附带民事诉讼的前置程序，以被害单位经督促后不提起附带民事诉讼为提起条件。在刑事诉讼中，被告人的犯罪行为造成国家、集体财产损失，负责管理国家、集体财产的被害单位首先有义务采取措施对被告人进行追偿，追偿的措施便包括提起附带民事诉讼。如果被害单位已经积极进行追偿，并已提起了附带民事诉讼，此时检察机关再提起附带民事诉讼便已没有必要。因此，检察机关提起附带民事诉讼应以被害单位没有提起附带民事诉讼为前提。其次，对国家、集体财产受损的案件，检察机关基于维护公益的需要和责任提起附带民事诉讼，是其义不容辞的责任。因此应明确在国家财产、集体财产受到损失且无人提起诉讼的情况下，检察机关是“应当”而非“可以”提起附带民事诉讼。综合上述两方面的条件，笔者建议刑事诉讼在修改时对附带民事诉讼的提起条件可作如下表述：如果是国家财产、集体财产遭受损失，经检察机关督促后被害单位没有提起附带民事诉讼的，检察机关在提起公诉的时候，应当提起附带民事诉讼。

（二）检察机关的自身努力

1、理清工作思路，转变执法观念。首先，应充分认识提起附带民事诉讼的重要性。刑法第二条的规定，保护国家财产和劳动群众集体所有的财产是刑法的重要任务之一，作为履行法律监督职能的检察机关，当然也负有保护国家和集体财产的责任。检察机关通过提起附带民事诉讼，追究犯罪分子的民事责任，对于保护国家财产、集体财产，具有极其重要的意义。其次，要抛弃重打击、轻保护的思想。长期以来，我们往往重视对犯罪分子的打击，而轻视对犯罪分子民事责任的追究，试图以加大刑罚的力度来扼制住刑事案件上升的势头，实践证明效果并不理想。不少犯罪分子抱着“倒掉我一个，幸福几代人”的思想，不惜铤而走险，大肆盗窃、诈骗、贪污、私分国有资产，并采用各种方式隐匿赃款，到案发时拒不退出赃款，此时检察机关若不对其提起附带民事诉讼，不仅不利于对刑事犯罪的打击，更不利于公有财产的保护。只有充分行使提起附带民事诉讼职能，将刑罚手段和民事追究并用，使犯罪分子不仅要付出失去人身自由的代价，而且在经济上也无法占到任何便宜，才能使公有财产得到有效保护。

2、制定相应办案细则，完善内部办案机制。鉴于目前刑事诉讼法对检察机关对于提起附带民事诉讼规定的过于原则，实践中争议较多的情况，高检应当对提起附带民事诉讼制定相应的实施细则，对于在实践中急需解决的附带民事诉讼范围、条件、提起的程序、内部分工等作出具体的规定，以指导具体的办案，从而促进这一职能的规范发展。对于内部分工这一问题上，笔者认为，从充分利用检察资源、统筹安排的角度出发，对于需要提起附带民事诉讼的案件，应建立由民行部门办理，由公诉部门配合的联合办案机制。在这一机制下，公诉部门在审查案件的过程中，要注意审查案件是否符合提起附带民事诉讼的条件，如发现提起附带民事诉讼的案件线索，应及时告知民行部门，由民行部门办理，公诉部门在提供案件证据材料等方面予以配合，案件办结后，附带民事诉讼在提起公诉时一并向法院提起，在审判阶段由民行部门办案人员和公诉部门办案人员一起出席法庭支持公诉。采取这一办案机制，一方面可以充分利用民行部门的民事诉讼监督的办案经验，以此来弥补公诉部门在这一方面办案经验的不足，确保提起附带民事诉讼的准确性。二是可以充分利用检察人力资源。由民行部门办理刑事附带民事案件，可以缓解公诉部门普遍存在的案件多，人手少的办案压力，充分合理地利用现有检察人力资源。

3、加强沟通和联系，改善外部办案环境。首先，要在证据的收集义务上与公安机关达成共识。根据刑诉法关于案件管辖的规定，绝大部分造成国家、集体财产损失的案件是由公安机关侦查终结的。而在侦查阶段收集国家、集体财产损失的证据相比在审查起诉阶段再收集相关证据往往要方便得多，更有利于证据的及时收集和保全，也有利于提高诉讼效率。因此，检察机关在开展提起附带民事诉讼这一工作时，应加强与公安机关的沟通，在其负有收集与附带民事诉讼相关的证据材料的义务上与公安机关达成共识。并可由高检制定相关规定，公安机关在案件侦查终结移送检察机关审查起诉时，可以提出提起附带民事诉讼的意见，检察机关审查后认为符合提起附带民事诉讼条件但证据材料不充分时，可以自行侦查，也可以退回公安机关补充侦查。其次，公、检、法三机关要在提起附带民事诉讼具有不可替代性上达成共识。如前文所述，在司法实践中，公安机关、人民法院过于强调对违法财物采取的追缴、责令退赔以及判处罚金、没收财产的重要性，认为采取以上措施仍追不回损失，检察机关再提起附带民事诉讼已无必要，甚至以以上措施来代替附带民事诉讼。这一认识错误的关键在于混淆了附带民事诉讼与判处财产刑以及对违法财物的处理措施的区别。事实上，附带民事诉讼与追缴、责令退赔、罚金、没收财产在性质、适用条件、适用顺序、处理途径、是否具有强制执行的效力等均存在很大的不同。适用财产刑并不一定能弥补被害人所遭受的损失，对于经追缴和责令退赔后如果被害人仍有损失的，由检察机关提起附带民事诉讼追究被告人的民事责任，无疑更有利于打击犯罪。因此，检察机关开展提起附带民事诉讼这一工作时，也需要加强与公安机关以及人民法院的沟通和联系，在提起附带民事诉讼的不可替代性这一问题上达成共识，并积极予以支持和配合，从而为检察机关提起附带民事诉讼工作创造良好的外部环境。

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