【学科分类】环境保护法

　　【摘要】建立和完善公众参与陆源污染防治机制包括：完善陆源污染防治法律制度，保障公众参与渠道畅通；调动企业防治陆源污染的积极性；加强对公众海洋环保意识的教育和管理。

　　【关键词】公众参与;陆源污染;防治机制

　　【写作年份】2008年

　　【正文】

　　面对日益严重的海洋环境状况，学界、政府、企业与公民必须重新审视政府主导型的海洋管理模式，需要从根本上改变对公众参与海洋保护的态度，为其提供参与的途径和程序，如果没有程序性的法律规定，那么实体权利义务规定只能是一纸空文。因此要改革单一政府主导型的治理模式，倡导由政府引导的“利益相关者合作型环境治理”模式，即政府-企业-公众三方合作治理的模式，这一模式将突出公众参与在防治陆源污染过程中的作用和意义。政府-企业-公众三方合作治理的模式的互动关系会形成复杂的架构，本文只限于从公众参与的角度谈论政府、企业与公众的应然作为。

　　一、三方合作治理的模式要求政府完善陆源污染防治法律制度，保障公众参与机制畅通

　　现代政府必须把握时代发展规律，不断加强立法，完善相关制度，保障公众参与陆源污染防治有法可依。中共十七大首次将“生态文明”写入政治报告，这是影响法学、法律思维的重大事件。“在生态文明下，法律必须接受生态规律的约束，只能在自然法则许可的范围内编制。立法者应当学会让自己的意志服从自然规律，应当自觉地把生态规律当成建造法律的准则，注意用自然法则检查通过立法程序产生的规范和制度的正确与错误。如果说立法活动常常都伴随有平衡、协调的工作，那么，生态文明条件下的立法首先要协调的是人类惯常的开发自然的活动与生态保护之间的关系，而不再只是在阶级、民族、政党、中央与地方、整体与局部等社会关系领域内搞平衡。”[2]生态文明的发展要求政府应通过完善立法强化“公众参与”的定位工作。公众参与的明确定位非常重要，只有明确了我国要建立的公众参与在哪一级别上，才能更好地针对现有公众参与陆源污染防治存在的问题开展工作。昂斯坦(Arnstein)把公众参与水平归纳为三类：无公众参与、象征性公众参与和公民决定型参与，[3]这一归纳划界区分了空洞的例行公事型的公众参与和能够影响决策结果的公众参与。其中决定型参与是主张发展公民代理的合伙关系和公众控制程序，公民决策可以在谈判决策和投票决策权范围内变化。对于我国公众参与的确切定位，中共十七大明确了大方向，立足于公众利益高度分殊的现实，正视现行管制措施的缺陷，通过引入公众参与机制，力求构筑多元利益表达、谈判和达成妥协的平台，重点在于过程的介入和监督，通过公共决策的利益相关各方进行有意义的对话、博弈和妥协，促成结果的可接受性，防止政策偏离公共利益属性，最广泛地调动社会各界参与公共事务的积极性，减少社会对抗和矛盾，增强社会协作。[4]只有这样才可以保证公众以更加积极的姿态投入到环境保护事业中。

　　政府需要完善相关法律制度来保障公众参与的实现。陆源污染防治工作的有效开展，依靠的是各种制度的紧密配合，将陆源污染防治同海洋环境整体质量挂钩，推行总量控制制度尤为重要。我国的发展一向重陆轻海，所以要遏制海洋污染，必须确立海陆统筹、整体发展的战略思维，结合陆源污染物特性，“以海定陆”，实现从定性到定量的重大转变。具体从以下两方面努力：第一、完善关于总量控制制度的法律法规。对于总量控制制度仅在水污染防治法中提到了要在污染严重的流域实行总量核定制度，对于开展环保工作极为不利。应当将排污许可证、排污交易、总量收费等与总量控制相关的手段列入法规中，为实施总量控制制度奠定法律基础。在制定相关法律法规的时，应当广泛采纳有关公众的意见，集思广益，使这些制度能够具有针对性和实效性，我国海域辽阔，不同的地区有不同的具体问题和特点，如何使制定出的制度达到最佳效果，需要入海江河流域与沿海地区广大公众的积极参与。第二、推行总量控制制度，要以排污申报登记为基础，以污染物增减量为考核指标，通过强化达标排放、限期治理和排污许可证等手段，努力实现全国总量控制计划目标。依据环境统计和排污申报登记，掌握好总量控制中的技术工作，尤其是排污申报登记和排污口动态监测都需要相关技术的支持，如何保证排污申报登记的数据的真实性以及相关技术与这两者的挂钩是一个值得研究的问题。[5]同时总量控制的考核方法是以污染物的增减量为主要指标，污染物的增减量就是新增的和消减的之差，这种方法克服了有关总量技术的模糊性的缺点，便于操作。排污申报登记、达标排放以及限期治理等的有效开展，离不开排污口以及沿海地区民众的监督和参与。我国环境行政执法部门习惯于抱怨执法人员不足，执法手段不力，执法经费不够，于是执法人员不断膨胀，经费节节上涨，却始终不能从根本上解决环境问题，原因就在于公众的力量和智慧还有待于开发。那么如何调动起公众的积极性去监督附近排污口是否达标排污，以及相关部门所做的排污登记是否真实，美国的做法值得借鉴。美国非常重视和鼓励公民个人参与具体的执法活动，以协助有限的专门执法部门和执法人员进行全面有效的执法，例如芝加哥城市水资源恢复利用区有一“阻止倾倒危险品”的执法项目，该项目办公室专设24小时热线电话，任何公民有发现倾倒或运输危险物品的都可以电话举报。举报如果属实，公民可以得到适当的奖励，企业可以获得额外的污染排放指标。这样做的结果，由于被发现的几率很高，倾倒危险物品的事件几乎没有发生过，所以流过芝加哥城市中心区的河流一直那么清澈。

　　政府要强化防治陆源污染执法力度。政府要重塑环境执法形象，引入“可归责性（accountability）的要求”，[6]也即要做到十七大报告提出的“健全集体领导与个人分工负责相结合的制度”，责任到人，以严格承担责任的压力促使领导能将海洋环境保护工作放在一个正确的位置上。在加强陆源污染防治执法力度方面，应当突出环境影响评价的作用。我们首先来看一个案例，山东7家鱼粉加工厂乱排工业废污水，导致滩涂遭受污染，养殖鱼贝死亡，造成养殖户经济损失267万多元。经法庭质询，被告没有经过环保部门的审批便擅自生产，其工业废污水未经处理直接或间接排入大海。[7]这虽然只是发生在青岛的一个案件，也只是7家鱼粉加工企业未经审批就在沿海进行生产，但这正反映出我国环境影响评价制度在沿海的执行情况存在着缺陷。而值得借鉴的则是南通市的做法。江苏省南通市，根据不同海岸功能区和生态功能，设立环保准入门槛，沿海开发中的一切建设项目都要进行环境影响评价。在沿海重点地区聘请了110名海洋环境监督员，通过定期或不定期对涉海工程建设进行全过程的跟踪监测，定期了解分析工程建设对海洋环境的影响。[8]南通市通过加强沿海工程建设项目的环境影响评价，走出了治理陆源污染的新路子。以上两个案例的鲜明对比，让我们看到了把好环境影响评价关，对陆源污染防治工作的有效开展意义重大。所以我们要从以下两方面来加强我国的环境影响评价制度的实施：第一、完善采纳公众意见以及对公众意见进行及时反馈的相关规定。《中华人民共和国环境影响评价法》第22条规定“海洋工程建设项目的海洋环境影响报告书的审批，依照《中华人民共和国海洋环境保护法》规定办理”，但是查看《中华人民共和国海洋环境保护法》的内容会发现对于影响海洋环境的报告书如何审批以及如何纳入公众的意见并不完善。《中华人民共和国环境影响评价法》第11条和第21条是关于规划和建设项目的环境影响评价应当征求有关单位、专家和公众的意见的规定，并着重提出“建设单位报批的环境影响报告书应当附俱对有关单位、专家和公众的意见采纳或者不采纳的说明”没有明确规定“说明”所达到的深度和相关程序，不具有可操作性。美国《国家环境政策法实施条例》对公众参与意见的反馈有非常详细的规定，即主办机关在准备最后的环境影响评价报告书时应考虑来自个人或集体的意见，并且采取以下一种或多种手段予以积极回应:[9]第一，修正可选择方案，包括原方案；第二，制定和评估原先未加认真考虑的方案；第三，补充、改进和修正原先的分析；第四，做出事实资料上的修正；第五，解释所提意见因何不加采用。所有对环境影响评价草案的意见(不论是否被采纳)都应附在最终的环境影响评价报告书中，如果所提意见对环境影响评价草案修改是很小，那么联邦机关可以将它们写在勘误表中，或附在环境影响评价报告书中。美国的做法非常值得我们学习，真的将公众反馈的意见重视起来，并采取合适的途径加以采纳，而不是做表面文章，同时具体到涉及海洋污染的建设项目的环境影响评价的审议，相关专家如何能在最短时间内组织起来并参与到审议过程中去也是值得考虑的问题。此外，《环评公众参与暂行办法》对于公众参与规划环境影响评价的规定没有同建设项目一样的时间和期限的限制。这些都是要在以后的工作中完善的地方。第二、应当选择最有效的方式，保障公众参与到环境影响评价中。如何选择会受到一些因素的影响，包括环保行政部门所设定的目标、时间、资源限制、议题和意见的范围以及感兴趣人群在地理上的分配情况。下面我们来具体看一下有哪些方式：一是基于会议的公众参与方法，包括公众听证会、座谈会等形式，与我国惯常采用的一样；二是非会议式方法，通过大众媒体宣传或信息公报等手段向公众提供信息，通过信息公报的反馈卡、民意调查表以及详细考察表和问卷调查从公众处获得需要的信息，并且也重视和公众建立双向交流，具体有电话交谈的电视或电台节目、电话咨询、网上聊天室或者会见等。我们应当在我国目前各方面条件允许的情况下，在考虑到具体的环保行政主管部门的情况下采取多种有效的方式。

　　二、通过公众参与，调动利益相关者企业防治陆源污染的积极性

　　工业污染是我国陆源污染的主要来源之一，因此必须实施一系列激励与惩罚相结合的政策、措施调动沿海和入海河流两岸的企业治理污染的积极性。公众要想更好的监督企业污染治理情况，企业相关环境信息的公开是必要的。《环境信息公开办法》在一定程度上保障了公众环境知情权的实现，但细细考究，这个办法对企业如何进行环境信息公开只是做了大概的规定，而环境信息公开这项制度要想有效的实施，许多细节问题是需要被考虑和设计的。在此，我们可以借鉴镇江市进行环境信息公开的成功经验。2004年，镇江市在全国率先实施 “企业环境行为信息公开化”制度，并建立了一套较为公正完善的信息公开化评价指标体系和企业环境行为数据库。具体如下：[10]一、数据收集问题，编制专门用于信息公开的调查表，由公开对象进行信息申报，结合环保局所掌握的信息（如排污费、信访情况等）进行评价。同时为了更好的掌握被公开单位的信息，可以考虑对公开对象加强监测和环境检查、管理的力度，以确保评价基础数据的准确性，目前，环境信息公开除了包括企业环境行为信息外，，还可融入社区的环境质量状况等相关信息；二、环境信息公开的周期和时间，每一年更新一次环境信息公开的结果是较为恰当的，周期太短，企业环境行为的改善不明显，周期太长，不利于公众进行监督，给与企业的压力会比较弱，不利于对其整改，在正式公开后，可以每月对企事业单位的信誉等级在有关媒体上进行重复公开，以加强刺激作用；三、扩大环境信息公布渠道和范围，良好和便捷的信息发布方式和渠道将有利于公众更方便、更全面的掌握环境信息。网络发布将是环境信息发布最有效的方式之一；四、制定和完善相应的奖惩措施和激励政策，它将加强信息手段与其它环境管理手段对企业污染控制的综合影响。

　　公众的反馈将给予污染者以及环境管理者各种激励和奖惩的动力和压力。但是考察我国法律对企业、事业单位防治环境污染和损害的要求以及追究责任的规定，我们会发现是一种典型的事后救济的方式，所以要借鉴美国和日本在企业环境信息公开方面的经验，让企业进行自我监控和监测抽查，在企业中建立“企业公害防止管理员”制度等。美国环境管理部门主要依赖自我监控，排污者测量他们各自排放物的质量和数量，然后将结果报告给环境管理部门，自我监控报告中的信息由设备检查加以补充，另外一个更严格的补充是监测抽查，管理部门工作人员进行测量来判断污染物排放的浓度和排放率。近些年来，一些美国法律要求公司管理者进行自我达标证明，这会作为自我监控和报告的一部分。高层管理者要对错误报告负责，这大大提高了公司对其监测质量的重视。由于送到环境管理部门的自我监控数据还要公之于众，因此也提高了自我监控数据的质量。通过信息公开，应该可以在社区（公众）、污染者（企事业单位）以及政府（环境管理部门）之间建立一种良性的，可以沟通并交换意见的以及相互促进和制约的机制，更好的促进海洋环境保护。

　　三、加强对公众海洋环保意识的教育和管理

　　我国进入海洋环境污染物中陆源入海污染物约占90%，其中主要河流入海污染物和沿海城镇入海陆源生活污水排放是陆源污染的主要来源，据有关统计，2003年我国主要入海河流滦河、黄河、长江、闽江、九龙江、珠江入海污染物总量分别约为COD577.0万吨、无机氮14.6万吨、磷酸盐9.7万吨、重金属4.9万吨、石油类12.7万吨、其它有机污染物0.6万吨。主要河流入海污染物总量约为619.0万吨。2002年，沿海城镇生活污水排放总量为239505万吨，城市生活污水处理量27222万吨，处理量仅占总量的11%左右。[11]由此可见，通过长期的宣传和教育，增强沿海居民和入海河流沿岸居民的海洋环保意识，转变生活方式、消费观念等，积极参与到陆源污染防治中是十分重要的。由于“重陆轻海”观念由来已久，民众的海洋意识普遍比较薄弱，成为建设海洋强国的严重障碍。具体体现在：从国家层面上说，“海洋”在我国根本大法中缺失，在国家的重大战略部署中没有明确国家海洋发展战略或地位低下。从社会层面讲，社会民众对海洋的重要性认识不足；对海洋的科学利用、依法利用意识不够；海洋环保意识非常薄弱；海洋教育、海洋基础研究滞后。[12]一项针对太湖流域人浦镇14个行政村2. 7万人进行了环境意识调查表明，居民对水环境污染的原因有了初步的认识，但与实际有明显偏差；居民整体参与环保意识不强。[13]因此增强全民海洋意识问题是一个综合性的问题，需要从国家层面重视并采取行动，营造有利于提高公众海洋意识的浓厚氛围。具体到转变消费观念方面，日本公众做法的很好，值得我们学习。1980年代末期，特别是进入1990年代以后，日本市民的自我环境保护行为较为普遍。对家庭生活垃圾的分类收集和定点放置，已成为每一位日本市民的基本常识。另外，许多市民自觉培养环境友好的生活习惯，如不将油炸食品剩下的食油直接倒入下水道，将物品物尽其用后再扔掉，注意节水节电，并进行再回收利用的分类，如报纸、玻璃瓶及易拉罐。[14]另外，有不少的环保志愿者，从事国内和海外的环保活动，是一种典型的自我参与方式。

　　必须调动沿海沿江农民防治陆源污染的积极性。沿海以及主要入海河流流域农村环境保护在我国防治陆源污染中占有重要的地位。首先，加强农村环境保护立法和制度完善。由于国家将更多的注意力放在了城市的环境保护问题上，制定的法律、法规以及政策并不能完全适应于农村环境问题，这种情况导致农民参与的法律制度薄弱。所以要加快完善农村环境法制建设，尤其是沿海农村和入海河流两岸的农村，他们的生存环境的改善和农业面源污染的治理工作将大大改善海洋环境免受陆源污染的状况。鉴于我国新颁布的《环境信息公开办法》对农民环境信息的获得并没有付诸太多笔墨，应当完善他们获得相关环境信息的途径。其次，加强对农村生态环境安全的宣传教育。充分利用各种宣传工具和宣传渠道，大力宣传海洋环境保护的重要意义，同时加大农村环境保护投入，逐步建立政府、企业、社会多元化投入机制。环境保护专项资金应安排一定比例用于农村环境保护，重点支持农村生活污水和垃圾治理、畜禽养殖污染治理、土壤污染治理等。尤其要采取措施控制农业面源污染，采取综合措施控制农业面源污染，指导农民科学施用化肥、农药，鼓励使用农家肥和新型有机肥。

　　加强引导环境保护民间组织参与陆源污染防治。随着环境形势的严峻，单一的、由政府直接管理和给予财政拨款的、政府性社会团体模式已经不能适应我国环境保护的需要。随着改革开放的深入，政府和作为市场主体的民众的地位和作用都发生了相当大的变化，所以要改变社会团体的行政化和机关化倾向，有关政府部门要转变态度，借鉴国外环境保护团体的成长经验，加紧研究完善环境保护民间组织的政策和措施，有意识地扶持和扩大代表各阶层利益的社会团体的影响，从而真正发挥环境保护民间组织在环境保护乃至陆源污染防治工作中的应有作用。

　　加强陆源污染防治工作的国际交流与合作。三方合作模式是无限开放的，不能仅仅限于国内合作，全球化时代的国际合作具有越来越重要的意义。加强陆源污染防治工作方面的国家合作和交流非常重要，我们可以借鉴世界先进国家在陆源污染防治方面的成功经验，在我国海洋环境污染日益严峻的形势下少走一些弯路。例如，美国国家海洋大气局将与福建省厦门市政府在厦门—漳州—龙岩地区共同建设一个淡水污染防治体系。一旦这一项目在福建取得成功，将向更大范围推广。这为我国地方政府如何根据自身地区特点采取更加有效的陆源污染防治政策和措施提供了很好的借鉴，值得将其成功经验向全国推广。

　　【作者简介】梁芳，女，汉族，山东泰安人，山东新泰市青云街道办事处，法学硕士；王书明，男，汉族，山东蓬莱人，中国海洋大学法政学院教授，哲学博士。

　　【注释】

　　[1] 本文是山东省教育厅人文社科计划研究项目《科学的海洋发展观与构建和谐社会研究》（S07WA11）阶段成果之一。

　　[2]徐祥民：《被决定的法理——法学理论在生态文明中的革命》，载《法学论坛》2007年第1期。

　　[3]转引自[美]伦纳德·奥托兰诺(郭怀成,梅凤乔译)：环境管理与影响评价，化学工业出版社2003年版，第365页。

　　[4]CPPSS：《十七大解读——参与式民主的展开》，载中国公众参与网http://www.cppss.cn/Third.asp?id=80/2008年3月1日访问。

　　[5]国家环境保护总局污染控制司：《中国环境污染控制对策》，中国环境科学出版社1998年版，第58页。

　　[6]佚名：《参与式民主的面向》，载中国公众参与网http://www.cppss.cn/Content.asp?id=243/2008年3月1日访问。

　　[7]李强：《陆源污染祸及海域养殖,山东7厂家被告上法庭索赔267万元》，载《人民日报》1999年2月2日。

　　[8]李婷,高杰：《从环评入手严控陆源污染,南通全方位呵护蓝色国土》，载《中国环境报》2006年10月23日。（富阳律师事务所|富阳律师）

　　[9]李艳芳：《美国的环境影响评价公众参与制度》，载《环境保护》2001年第10期。

　　[10]王华、曹东：《环境信息公开:理念与实践》，中国环境科学出版社2002年版，第56页。

　　[11]国家环境保护总局：《中国的海洋环境保护》，载中国水网http://www.h2o-china.com/report/2008年3月1日访问。

　　[12]钱秀丽：《国家海洋局局长畅谈海洋热点问题》，载海洋财富网http://www.hycflt.com/2008年3月1日访问。

　　[13]赵磊、邓维：《太湖流域农村公众环境意识案例研究》，载《长江流域资源与环境》2005年第3期。

　　[14]任勇：《日本环境管理及产业污染防治》，中国环境科学出版社,2000年版，第217~219页。

来源: 北大法律信息网