——以浙江法院实践为例

文/蒋中东  马国贤  马良骥

一、社会管理创新是行政审判适应新形势、迎接新挑战的迫切要求

人民法院的行政审判依法对行政机关的具体行政行为进行合法性审查，相对于刑事审判和民事审判而言，其与社会管理的关系更为密切，同时也是人民法院参与社会管理创新的的主要抓手。改革开放以来，我国经济社会发生了重大变化，社会生活多元、多变的特征日益凸显。目前，正由计划经济体制下形成的高度国家化的社会，逐步向公民社会和市场化社会转变。^①社会管理的理念也发生了结构性变革，新型行政管理方式的不断出现，促使我们对原有在管制性行政体制下以法律效力为中心的思考方法进行反思。^②这种法学方法论的变化体现在人民法院审判工作中，就是要把行政审判置于社会管理创新的大背景下，克服就案办案，机械司法的观念，增强政治意识、大局意识和服务意识，把行政审判工作自觉放在党和国家的工作大局中去谋划，积极回应社会管理创新，稳妥推进行政审判改革。

 二、浙江法院行政审判促进社会管理创新的实践

管理创新是指创造一种更新、更有效的资源整合范式。^③浙江法院通过对行政审判资源的优化整合，为更有效地促进社会管理创新做了一些有益的尝试：

（一）立足行政审判本职，通过合法性审查，推进社会管理创新

1.守护法律底线，为社会管理创新创造良好法治环境

在贺某诉宁波市国土资源局不履行查处土地违法职责一案中，原告贺某承包的耕地遭他人非法毁损，其自行阻止无效，向相关土地部门电话举报亦无果，遂于2008年6月3日，以律师函的形式要求被告宁波市国土资源局查处并告知结果。被告未按照《土地违法案件查处办法》的规定立案查处，也未有书面回复。原告遂向宁波北仑区法院提起行政诉讼，请求判令其履行法定职责。2009年2月20日，宁波北仑区法院判决被告宁波市国土资源局在判决生效之日起六十日内履行法定职责，并将处理结果函告原告贺某。又如，在冯某诉桐乡市崇福镇人民政府一案中，原告冯某之父冯某某经原桐乡县土地管理局批准，在国有土地上建造了涉案房屋，1998年冯某某逝世。2005年被告桐乡市崇福镇人民政府取得《城市房屋拆迁许可证》（经三次延期，拆迁期限至2006年12月30日止），涉案房屋在该许可证准许的拆迁范围。因冯某户拒绝搬迁，未在公告规定的拆迁期限内将上述房屋自行拆除，2006年11月27日崇福镇政府拆除组织人员对上述房屋进行了强制拆迁。冯某对此不服，提起行政诉讼。桐乡市人民法院经审理后，依法判决确认桐乡市崇福镇政府强制拆除上述房屋的行为违法。社会管理创新的终极目的是人民受益、人民满意，法院通过严格依法裁判，既维护了群众的合法权益，取得了作为社会主体的群众的支持，又坚守了法律正义，创造了良好法治环境，这既是社会管理创新的基础性工作，也是行政审判立足本职、服务社会管理创新的应有之义。

2. 支持依法行政，促进社会管理改革

如杭州市出租车司机状告杭州市政府行政争议一案中，被告杭州市人民政府发布“通告”决定对市区原经行政审批取得经营权、但尚未缴纳经营权有偿使用费的3675辆小型客运出租汽车，按每辆3万元标准一次性征收经营权有偿使用费，其经营权使用年限为10年。方某等699名个体出租车司机认为，杭州市政府的上述行为违反了法律、法规及行政决定不溯及既往的法律原则，违反了自愿、公平的法律理念，是滥用职权的行为，于2001年6月27日诉至杭州市中级法院，请求法院判决撤销杭州市政府的“通告”。杭州中院经审理认为，杭州市政府为了维护社会主义计划经济和市场经济两个不同时期投入市区营运的小型客运出租汽车经营户的公平竞争，体现公平原则，依职权作出“通告”，是符合省人大常委会批准的《杭州市客运出租汽车管理条例》的，于法有据，程序合法。一审判决维持杭州市人民政府的“通告”。方某等不服，向浙江高院提起上诉。浙江高院经审理认为，被上诉人杭州市政府从杭州市出租汽车市场实际出发，在决定对原经行政审批取得经营权的上诉人等人征收经营权有偿使用费并核定使用期限时，已经考虑了有关因素，所作出的被诉行政决定具有合理性。上诉人的诉请不能成立，驳回上诉，维持原判。在该案中，人民法院依法支持了行政机关根据出租车市场的实际作出必要的改革之举，为社会管理创新提供了有力的司法保障，客观上促进了社会管理的创新进程。

3.完善行政诉讼协调化解工作机制，促进社会管理和谐

浙江法院牢固树立“案结事了”的工作目标，加强行政诉讼协调，妥善化解了一大批行政争议。2008年浙江高院下发了《关于加强和规范行政诉讼协调的指导意见》，对行政诉讼协调的适用范围、协调的形式、和解协议的效力等作了具体规定，为各级法院妥善运用协调和解的手段化解行政争议，最大限度地保护行政相对人的合法权益，提供了规范依据。2008-2009年有三成以上的一审行政案件撤诉结案，其中多数是经法院做协调工作后，原告在合理诉求得到满足的情况下申请撤诉的，行政争议得以实质性化解，社会管理中的不和谐因素得到了有效控制，为社会管理创新创造了良好的社会环境。

4.审判模式创新，减少社会管理成本

宁波鄞州区法院于2010年7月2日受理了原告徐某诉被告宁波市房产管理局、第三人盛某房屋行政登记纠纷案，同时一并受理了原告提起的对讼争房屋进行权属确认的附带民事诉讼。该案是浙江高院在全省开展行政附带民事诉讼试点工作以来受理的首例行政附带民事诉讼案件。该院专门成立了攻关小组，重点就案号及案由的确定、诉讼请求的明确、诉讼费的收取、举证期限的设定、举证责任的分配、庭审程序的衔接、处分和调解原则的适用、裁判方式的选择、裁判文书的格式、审理期限等问题进行研究探索，并初步拟定了《行政附带民事诉讼第一审程序的操作规程》。行政附带民事诉讼的尝试，不仅创新了审判模式，而且也创新了社会管理，减少当事人讼累，提高管理能效，促进社会和谐。

5.管辖制度创新，增强社会管理创新公信度

为排除地方不当行政干预，破解当事人不敢告、不愿告的困境，浙江各级法院积极推进行政案件管辖制度的改革创新。一是推行异地管辖制度。2002年起台州地区法院率先尝试行政案件“异地交叉管辖”，^④浙江高院及时予以指导推广完善，取得了良好的效果，得到了最高法院的充分肯定，并成为最高法院出台相关司法解释的样本。二是探索集中管辖制度。丽水中院根据本地区基层法院一审行政案件普遍较少的实际情况，从2008年9月开始进行集中管辖的探索，将大部分一审行政案件集中指定由辖区内的三个基层法院管辖，有效地整合了行政审判资源，提高了行政审判质量和效率。通过管辖制度的创新，增强了人民群众对人民法院审理行政案件公正性的信心，客观上也为创新社会管理的合法行政行为增加了社会公信度。

6.探索非诉行政审查执行新机制，促进社会管理创新和保障公民权利有机统一

各地法院在审判和执行任务繁重、案多人少矛盾突出的情况下，积极探索非诉行政案件审查执行的新机制。如有的法院对非诉行政案件普遍实行听证审查，或试行合并听证制度，促成被申请人自动履行；有的对涉及重大公共利益的非诉行政执行案件尝试先予执行，保障重点工程项目顺利推进。这些制度的出台一方面确保了相对人的合法权益不受违法行政行为的侵害，另一方面也有力地支持了政府主导的社会管理创新工作的开展。

（二）延伸行政审判职能，通过司法建议，完善社会管理创新

行政审判司法建议作为人民法院主动服务、能动司法的一种有效载体，使人民法院实现了“从简单的控权角色，转向注重柔性监督、辅导监督、有效监督的积极监督”^⑤的角色转换，同时也有效地推动了行政机关不断改进行政管理工作，完善和创新行政管理制度。浙江法院通过行政审判司法建议完善社会管理创新的在新的效果主要体现在以下几个方面：

1.推动制度完善，创新社会管理法制环境

法院对行政行为进行合法性审查，必然要涉及对行政行为所依据规范性文件的审查判断，对于合法性存有问题或已不具合理性的规范性文件，通过发送司法建议，向有关行政机关提出改进、完善建议，防止行政争议再发。如在审理陈某诉杭州市政府土地行政复议案中，浙江高院发现某国家旅游度假区管理体制及职权依据等方面存在问题，并由此引发行政争议，直接影响该地区的经济发展和社会稳定，故建议根据《立法法》的规定，尽快完善相关配套立法。杭州市相关部门召集专题会议研究规范和完善度假区的管理工作，并及时作了反馈。又如在审理冯某等诉湖州市医保中心工伤保险行政决定案中，发现浙江省政府相关规范性文件规定的“总额补差”政策不尽合理，且与最高法院的相关批复精神不符，对工伤职工的工伤保险待遇保障不利，浙江高院为此建议省政府修改完善该政策；省有关部门就此进行了调研，并报请省政府出台了新的政策，较好地保障了工伤职工的合法权益。这些适用性很强的行政审判司法建议，提示行政机关完善相关制度，从源头上进行预防，大大降低了行政争议再发的概率。

2.保障基本权利，创新社会管理工作流程

法院通过审理行政案件发现社会管理制度存在的缺陷与漏洞，有针对性的提出司法建议，有效地促进了社会管理制度的创新。如在审理德清某酒业公司诉杭州海关价格管理及赔偿案中，浙江高院发现海关在与公司进行价格磋商的时候，才告知所选定价格资料的信息，但随即作出估价决定，使公司事实上失去了提出异议的权利，违背了正当程序的原则，为此建议杭州海关完善该价格磋商机制，保障行政相对人的基本权利。海关收到后，高度重视并立即进行整改，在一周内即出台规范完善估价磋商机制的规定。又如在审理丁某诉舟山市普陀区烟草专卖局烟草专卖行政处罚案中，舟山中院发现该局作出取消丁某从事烟草专卖零售业务资格决定的工作流程存在严重的程序缺陷，为此提出完善建议。该局在进行专题研究并报省局后，专门设计完善了《烟草专卖零售许可证事后监管强制措施流程图》，省烟草专卖局对该工作流程在全省作了推广，在保障行政相对人基本权利的同时，创新完善相应管理制度。

3. 规范行政执法行为，提高社会管理创新水平

不规范的行政执法行为，将使行政违法风险得不到有效控制，从而降低行政效率，不但损害行政相对人的合法权益，影响行政执法的权威性，还会引发大量的行政争议，增加行政执法和后续司法解决的压力和成本。法院在行政审判实践中，对不规范的行政执法行为提出针对性强的改进建议，可以起到规范执法、提高社会管理水平的积极作用。如在王某诉宁波市质量技术监督局质监行政处罚案中，宁波中院发现2001年国家质监总局有关封存期限为三个月的意见与浙江省地方性法规关于扣押的期限不得超过三十日的规定明显不一致，应当执行后者的规定，为此发出司法建议。该局经研究后反馈，表示将对查封、扣押的期限予以进一步规范。此类司法建议为行政机关日后提高社会管理工作水平打下了扎实的依法行政的基础。

4. 强化程序意识，保障社会管理的人性化

重实体轻程序的观念在某些行政机关工作人员之中仍普遍存在，法院除通过诉讼监督强化行政机关工作人员的程序意识外，对抗性小、易被行政机关接受的行政审判司法建议在这方面也发挥了积极作用。如在审理陈某等诉台州市公安局黄岩分局治安处罚案中，黄岩法院发现公安办案严重超期，且没有法定的延长理由，建议该局切实加强对办案民警在法定期限内结案的教育。该局收到建议后，专门召集办案干警进行法制培训，对个案进行剖析、制订具体改进措施。又如慈溪法院在审理行政诉讼案件及审查非诉行政执行案件中发现，国土资源局在作出没收或拆除较大面积建筑物的行政处罚前，没有告知当事人听证权，不利于保护当事人合法权益，更不利于减缓被处罚人对立情绪，故建议该局严格执行《行政处罚法》第四十二条的规定，履行告知和听证程序。该局反馈认为，该建议对完善违法建筑行政处罚程序有较大的促进作用，将切实研究改进。

5.促进严格依法管理，维护社会管理创新秩序

行政机关及时依法查处行政违法行为，以维护正常的行政管理秩序，是依法行政的基本要求。人民法院对在行政审判中发现的行政违法行为，通过司法建议形式提示行政机关依法查处，也是行政审判的延伸职能之一。如在审理欧妮电器公司诉绍兴市质量技术监督局质量监督行政处罚决定案中，绍兴中院发现质监局在查清该公司有销售收入、但未对其违法所得进行调查的情况下，即仅对其作出罚款处罚，而未依法没收其违法所得，存在明显的执法缺陷。为此建议质监局加强对违法所得的查处。该局高度重视，专门召开研讨会并起草了《绍兴市质量技术监督系统行政处罚案件违法所得认定若干意见》，及时堵塞行政管理中的漏洞。又如在审理潘某诉浦江县公安交通警察大队扣车行政强制措施案中，浦江法院发现公安交警部门在潘某未携带行驶证、驾驶证，驾驶无牌号车辆事实清楚的情况下，未依法予以处罚，故建议对潘的交通违法行为依法作出处罚。交警大队在收到建议后，迅速反馈表示予以采纳。

（三）创新行政审判协调工作机制，通过预防和化解行政争议，保障社会管理创新

最高人民法院王胜俊院长在全国法院探索化解行政争议新机制经验交流视频会上指出：“探索化解行政争议新机制，是人民法院行政审判工作主动适应新形势新任务，积极推进理论创新、实践创新、制度创新和工作创新的有益尝试。”通过建立和完善司法和行政的良性互动机制，有效地预防和化解行政争议，消除官民矛盾，更好地保障社会管理创新。对此，浙江法院作了一些有益的尝试：

1. 建立预防和化解行政争议工作联席会议制度

2008年起，省政府与省高院建立了预防和化解行政争议工作联席会议制度，并分别于2008年、2009年、2010年召开了三次联席会议。会议就行政与司法的良性互动、行政审判促进依法行政、当前行政复议、行政审判中的突出问题等议题进行探讨。通过预防和化解行政争议工作联席会议这个平台，行政机关能及时了解法院在审查行政机关具体行政行为时发现的各种管理上的漏洞与瑕疵，及时采取必要的改进措施，^⑥完善创新管理方法和手段。

2. 开展行政审判“白皮书”活动

2008年5月，浙江高院对2002至2007年全省行政案件的基本情况、行政机关败诉的主要原因进行了梳理分析，提出了进一步提升本省依法行政水平的若干建议，形成了《2002至2007年全省行政案件司法审查情况报告》，以浙江高院党组文件的形式向浙江省委、省人大、省政府、省政协的领导作了专门报告，同时报送最高法院有关领导。这一做法得到了浙江省委、省政府和最高法院领导的充分肯定，浙江省委副书记、省长吕祖善，省委常委、副省长葛慧君和最高法院江必新副院长先后作出批示，最高法院还以工作简报的形式予以转发。浙江高院已连续三年专题报送行政审判“白皮书”，浙江各中级法院和不少基层法院也都开展了这项工作，得到了当地党委、政府的高度重视，有效地促进了行政机关依法实施社会管理工作。

3.推动行政机关负责人出庭应诉

行政机关负责人出庭应诉，有利于进一步增强行政机关依法行政意识，有利于缓和原告与行政机关的对立情绪，抓住案件协调的最佳时机，快捷高效地化解行政争议，还有利于增进行政机关对法院行政审判工作的理解、配合和支持，同时也促使法院进一步规范行政审判行为，提高行政审判水平。在浙江法院的积极倡导与推动下，截止2008年，浙江各地级市政府都出台了行政机关负责人出庭应诉的相关规定，行政机关负责人出庭应诉的比例逐年提高。2008年行政机关负责人出庭应诉案件为318件，占一审结案数的7.84%；2009年上升至450件，占一审结案数的10.95%。2009年按规定应当出庭数为921件，行政机关负责人实际出庭450件，实际出庭率为48.86%，有效地改变了“告官不见官”的局面，取得了良好的效果。

三、浙江法院实践的几点启示

（一）树立“为大局服务、为人民司法”的能动司法理念，主动适应社会管理创新

正确的社会管理理念是社会管理创新的先导，^⑦推进社会管理创新首先要解决一个理念问题。学术界对司法的认识，存在两种截然不同的观点：一种观点认为，司法权的行使应当坚持绝对被动，法院应当被动地执行法律，严格地按照法律规定办事。而另一种观点认为，再完备的法律条文相比不断变化的司法实践总是具有一定的滞后性，法官有义务为各种社会不公提供司法救济，通过运用审判权去促进社会公平，保护人的尊严。我们认为，人民法院是党领导下的国家审判机关，是人民民主专政的重要组成部分；司法权作为至关重要的执政权，是党领导人民管理国家与社会事务的重要方式；人民法官作为中国特色社会主义事业的建设者和捍卫者，必须树立“为大局服务、为人民司法”的能动司法理念，把严格执行法律与贯彻党的路线方针政策结合起来，更好地履行人民法院的历史使命和崇高责任。行政审判践行能动司法，就要主动适应推进社会管理创新这项大局，通过能动司法，使行政审判工作不再是被动地执行法律，而是通过利益衡量、智慧裁判，通过沟通协调机制等，更好地化解“官民矛盾”、更好地拓展行政审判的职能、更好地发挥为经济社会发展服务的职能作用，全面实现行政诉讼的目的。法院在对具体行政行为进行合法性审查时，既要充分考虑现阶段政府各项社会管理措施的合理性和必要性，尊重行政机关在法律范围内的选择和判断，又要防止“官官相护”、对违法行政行为一味迁就妥协，损害相对人的合法权益。总之，作为从事行政审判的法官应，要主动适应社会管理创新的要求，牢固树立能动司法的理念，依法行使行政审判权，善于平衡好各种利益关系，切实履行好现代中国法官的职责，努力实现社会的公平正义。

（二）立足行政审判、守护法律底线，积极实践社会管理创新

创新社会管理机制应有底线，即不能突破宪法、法律规定的公民基本权利。行政机关在实施社会管理创新时应当把宪法、法律规范内化为行政执法的价值和理念，遵从法律原则，防止把违反法律、侵害公民权利的行为当作社会管理创新之举。人民法院作为法律的守护者和执行者，对监督行政机关依法行政、保护公民合法权益有着义不容辞的义务。而人民法院的核心任务是审判，就是要通过审判活动对事实加以判断，正确适用法律，定纷止争，坚守法律底线。因此，无论从社会管理的价值取向——追求公平正义，还是法院本身的社会功能，行政审判在实践社会管理创新中都应立足于行政诉讼本身，即，人民法院通过对行政案件的审理，发现被诉的具体行政行为违反法律规定或认定事实不清时，运用国家司法权，撤销违法具体行政行为，或责成行政机关重新作出具体行政行为。在诉讼过程中，人民法院发现被诉具体行政行为有关的人和事违法或有其他瑕疵，积极向行政机关提出“司法建议”，要求行政机关予以纠正。^⑧行政审判通过判决、裁定、司法建议等审判活动的成果创制社会规则，规制社会活动，凸现社会核心价值，守护法律底线，更重要的是通过法院最本职的工作，实现公平正义、民主法治、和谐善治等社会管理目标。

（三）维护和监督行政权力并重，全面推动社会管理创新

经过30余年的改革开放，政府职能的内容和范围都发生了重大变化，政府不再全面垄断经济社会资源，逐步从“全能政府”向“有限政府”转变，表现在社会管理领域，逐步呈现出社会管理主体多元化、管理方式民主化、管理过程协作化等趋势。人民法院行政审判工作通过严格依法裁判，延伸审判职能，充分发挥司法建议作用、促进司法与行政的良性互动等措施，积极回应社会管理模式变化的趋势，全面推进社会管理创新。一方面，法院作为行政权的监督者，通过撤销、变更、责令重作等方式纠正违法的具体行政行为，保护老百姓的诉权，保障民生和社会稳定；另一方面，法院作为社会管理主体的一员，也要和其他管理主体相互协作，增强社会管理合力，避免行政与司法之间的推诿扯皮，影响社会管理效率。人民法院的行政审判正是在全面实现行政诉讼法关于维护和监督行政机关依法行使行政职权的立法宗旨的同时，全面推动了社会管理创新。

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注  释：

①倪寿明：《人民法院在推进社会管理创新中的职能定位》，《人民司法》2010年第3期。

②[日]大桥洋一著：《行政法学的结构性变革》，吕艳滨译，中国人民大学出版社2008年版，第18页。

③伏玉：《企业管理创新的策略研究》，《理论界》2009年第1期。

④2008－2009年浙江台州地区法院异地管辖的一审行政审判案件达650件，占一审案件总数的60.24%，有效地避免了当地政府的干扰，提升了行政审判的公信力。

⑤莫于川：《“白皮书”：行政审判与依法行政的良性互动》，《人民法院报》2010年1月15日第五版。

⑥根据第三次联席会议的反馈意见，面对征地拆迁领域的突出问题，相关行政机关接受法院建议后，对一批政策制度进行了创新，如在征地补偿制度方面，推行区片综合价制度、建立征地补偿最低保护价制度、完善基本生活保障制度、确定了被拆迁房屋补偿金额的市场评估制度；一批工作程序得到了规范，如征地调查等工作程序、切实加强征地批后实施情况监督等，通过法院与行政机关的良性互动，促使行政机关在社会管理创新中更多地体现法律的精神和人性关怀。

⑦杨建顺：《社会管理创新的内容、路径与价值分析》、《检查日报》2010年2月2日第三版。

⑧姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社1999年版，第296页。

          作者单位：省高级法院

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