文／魏   新

 

司法公信力建设一直是我国司法机关高度重视的课题，破解司法公信力难题，首先要认清司法公信力的本质。司法公信力问题本质上是一个信任问题，司法公信是一种基于司法制度的信任。这种制度信任原本是怎样形成的？是哪些环节或因素出现了问题，造成司法公信力的流失？追根溯源，或可探寻到解困之路径。

一、司法公信的实质是一种制度信任

先了解下学者们对司法公信力的论述。高铭暄：司法公信力是社会公众对国家司法权力实施过程及效果的信任与尊重。^①关玫：从权力运行角度看，司法公信力是司法权在其运行的过程中获得公众信任的资格和能力；从受众心理看，是社会组织、民众对司法行为的一种主观评价或价值判断；综合起来就是司法与公众之间的动态、均衡的信任交往与相互评价。^②毕玉谦：司法公信力是指社会公众对司法制度以及在该司法制度下的法官履行其审判职责的信心与信任的程度。^③综上，学者们都把司法公信力的核心内涵指向公众对司法权的信任。但司法权是一个抽象的概念，它由国家司法制度规定具体内容，因而公众对司法权的信任实质是对国家司法制度的信任，在外观上表现为对司法权的具体执行机关和人员——法院和法官的信任。

二、溯源：制度信任从一般范式到司法公信

（一）制度信任形成的一般范式

房莉杰博士在《制度信任的形成过程》一文中，通过分析信任问题的文化和社会结构论、个体信任经验论、理性论的观点，总结出制度信任形成的过程模式。她首先认为社会文化、政体、制度安排、结构环境等宏观环境因素决定一个社会的群体信任倾向。然后通过分析吉登斯、卢曼等人的研究，得出行动者在对特定的信任对象采取信任或不信任的行为时，所依据的是信任对象的信息和自己的信任经验。通过对信任经验的处理，形成一些稳定的信任态度。人们还通过不断地获取信息修正自己的信任经验，并作为将来做出信任决定的依据。最后借助科尔曼的理性选择论，认为理性行为分析可以从信任经验出发，来解释行动者如何分析信任相关信息（包括已有的信任经验和新收集的信任对象信息），从而将信任经验转化为实际行为。以科尔曼的理性分析范式为桥梁，得出信任从宏观到微观、从心理到行为的形成过程模式（见图一）。

图一：制度信任的形成过程模式

（二）公众对司法信任的形成过程演绎

巴伯把信任定义为“期望”。制度受众对某项制度采取信任态度时，是对制度给予的结果有一种期望的。受众抱着这种心理预期做出信任的行为，而行为的最终结果又会成为受众的一次信任经验，影响其重新对该制度的信任判断。如果行为的结果是实现了期望的收益或大于期望的收益，那么这次信任行为会成为受众重新信任制度的经验依据，如果不能实现期望的收益或小于期望的收益，则这次信任行为就会成为受众不信任或降低信任制度的经验依据。据此，我们对上述的模式进行完善，就可以得到公众对司法信任的形成模式（见图二）。[1]

从图二可以看出，首先影响公众对司法信任的是制度环境。这里的制度环境包括国家的信任文化、政体、法律规范、价值观等。在制度环境的影响下，公众形成对司法的一般信任倾向。然后，公众通过分析司法制度的具体规定所传达的信息，权衡遵从司法制度可能产生的成本收益，得出对司法制度好坏的判断。接着，公众根据已有的信任经验和信息，判断法院和法官能否执行好司法制度。结合对司法制度、法院和法官的分析，公众产生自己对司法的信任态度。然后在这种态度的指导下，抱着一定的期望，采取相应的信任行为（如诉讼、信访、私力）。信任行为所得到的结果，又会成为受众的一种信任经验，积累在受众心中，影响对司法信任的重新形成。

图二：公众对司法信任的形成模式

（三）公众为何不信任司法——司法公信力流失的原因

1、制度环境

限于篇幅，本文选取制度环境中的信任文化、政体、法律制度三个因素略加探析。

（1）信任文化。许多西方学者的研究认为，中国属于一个低信任度的国家。韦伯认为中国人的信任行为属于特殊信任，它的特点是只信赖和自己有私人关系的他人，而不信任外人，更不用说信任制度了。^④从而普遍形成一种大小事情都要找关系，托熟人的行事习惯， “官司一进门，两头都找人”成为实践常态。数千年来形成的中国传统文化，是一个关系社会，在这一文化中，人们之间是非的基本决定机制不是法律，也不是法院和法官，企图以法律来规范人际关系的上层政治动机和习惯于以人际关系左右法律的下层社会习俗间必然地形成抵牾。^⑤季卫东也认为，中国人的思想倾向对法律制度的信任度偏低，是与传统的文化观念一脉相承的。

（2）政体。我国实行的是人民代表大会制度，行政权和司法权同是执行权，“一府两院”似乎是平等设计，但在机构设置中，法院作为一个部门出现，司法处于明显的弱势地位。这种体制背景下，一方面当公众要将行政机关的违法行为诉诸司法权时，法院都要为立不立案而犯难，更惶论维护公众权利了；另一方面公众也因明白行政权的强大，自然将更多诉求诉诸政府，或寻求政府官员对法院、法官施加压力，干预司法。国家权力的这种运行态势，出现当下盛行“信访不信法”的现象，也就不足为怪了。

（3）法律制度。虽然我们已基本解决“无法可依”的问题，但成文法稳定性、滞后性等特点，决定了法律制度本身有完善和健全的空间。由于立法主体、程序、监督等制度还不完善，出现立法公开不够，公众参与不够，使所立之法的科学性、有效性尚有不足。而新情况、新问题的层出不穷，完全可能出现法律规定与社会现实不适应的情况。一些法律制度因为是舶来品，其体现的价值与公众的传统价值可能不相融合，甚至相悖。如果法律规范本身不具有现实合理性，不能为公众从内心接受，那么即使司法制度最完善，法院和法官最严格依法执行，其结果仍然是公众会因不能接受法律规范而不信任司法。或者从法律制度的信息判断后，即放弃寻求司法解决的安排，从而影响对司法的信任^⑥。

2、司法制度

当前，我们的司法制度有不少让人迟疑的设计：（1）司法职能过于复杂，让司法权的运行有可能脱离自身规律，变得不可捉摸。司法权在做出裁判时，可能要考虑太多的法外因素。（2）按行政区划设置的法院系统，使司法权成为地方权力的附属。一则司法统一性不可能实现。二则司法权督促行政权依法行政的能力受到影响。三则为地方权力、官员干预司法提供可能。（3）司法机关间微妙的关系，让公众对司法权的公正性产生合理怀疑。审判机关、检察机关和公安部门之间配合多，制约少常受诟病。（4）政法委案件协调制度，压缩了司法权的空间。协调会先定后审，佘祥林案、赵作海案等等，已经充分暴露了这种制度的弊端。

司法裁判是否是终局性裁判。在“有错必纠”的理念下设计出的再审制度，让每个终审的案件永远都有可能不“终”。既然司法裁判随时都可能改变，那些即使已经终审生效裁判得来的权益，随时都可能失去，公众就有理由认为，无法预知用这种制度来实现诉求的成本。实践中“早判夕改”、“无限再审”等问题，都严重冲击了人民法院的司法公信力和司法权威，使广大人民群众难以信任司法。

3、法院和法官

由于法院在地方权力架构中的被领导地位，和对地方人、财、物的依赖，法院或主动迎合地方权力，或缺乏底气抵制地方权力的干预，可能影响其执行司法制度的正确性。

法院内部的审判管理制度不尽合理，也影响公众对法院正确实施司法制度的信任。比如，出于对调解率的追求，导致过度调解；出于对结案率的追求，导致“年底不立案”。

对法官的信任判断，一是对法官司法水平缺乏信任。（1）法官任职的低层化。我国法官的任职条件无论是理论学识、社会经验等方面都要求不高。 （2）现实中的法官公务员化。由于对法官的行政化管理，使法官不能形成职业荣誉感。有调查数据显示，87.63％的人将法官等同于行政公务员^⑦。职业追求和“官本位”价值观间的迷茫，让法官失去主动提升司法能力的积极性。面对“出升入死”的法官管理体制，一些法官主动选择调出法院或调离审判岗位。（3）许多办案经验丰富的法官，也按照一般公务员的退休年限，退出法官队伍。而那些刚迈出院校的公务员，一进入法院即披袍问案。这种法官退休和成长机制，不符合公众的一般信任心理。

二是法官是否清正廉洁。（1）近年来发生的一些法官腐败的案件，影响了公众对法官司法公正性的信任。（2）对法官抵御腐败的能力没有信心。当前制度下，法官不管从社会地位、政治地位还是经济能力上看都处于弱势，公众有理由认为法官是容易被收买的对象，而不会太多相信法官的职业操守。（3）法官的司法作风和业外活动也影响公众对法官的信任。

三、解困：因循制度信任的形成规律

（一）构筑信任司法的制度环境

1、降低期望，引导公众正确认识司法功能的有限性

制度信任的形成过程告诉我们，如果信任行为的期望得不到实现，它就会成为一种信任经验，影响人们对制度的信任。十年浩劫后，人们认识到“必须加强法制”。出于对法治的渴望，公众就以法治社会的标准来要求司法。“在这样一种文化背景下，人们对司法的功能就产生了许多不切实际的期待。最为突出地表现在两个方面：一是过分强调司法的教化功能和实现实质公平的任务；二是让司法越出自己的界限，去承担本应由其他社会机制所应承担的管理社会的任务。当这些期待无法实现时，司法便成为批评的对象。”^⑧其实“建设社会主义法治国家”的内涵本身就告诉我们，实现法治国家需要一个过程，我们现阶段还处在建设的过程当中。

长期以来，我们的宣传过度地抬高了司法在社会政治生活中的作用，让人们对司法功能产生了一些不切实际的期望。其实司法的功能本身有限，特别在当下的中国，特别在公权制约方面。我们要准确宣传司法功能，让公众了解现代法治的基本原则和理念、审判制度的规律和特点，从而平抑公民对司法的过高期待。

2、实现期望，执政党要完善对司法权的领导

既然党已经把“依法治国”作为自己的治国理政的基本方略，那就有必要主动维护司法的公信力，要给予司法权在国家治理中应有的地位。相对于立法权、行政权，司法权最弱小。党作为领导者，要引导行政权形成尊重司法权的习惯，自觉维护司法的公信力。1955年，美国联邦最高法院因担心州政府的抵制和联邦政府支持软弱，因而允许南方各州“以从容审慎的速度”而不是“立即”取消种族隔离。结果联邦政府坚定地支持了最高法院，艾森豪威尔总统发布文告称，“我将使用美国的全部权力，包括所需的一切武装力量，以阻止任何妨碍法律的行为和实施联邦法院的命令。”这种行政权对司法权的维护，无疑为司法公信力的建设提供了强有力的后盾。党要为司法权实现独立行使审判权和树立中立公正形象提供条件,要根据司法领域执政不同于立法、行政等领域执政的特点，改善对司法的领导。

3、司法之基，立法要确保法律制度的科学性

良好的法律制度是司法具备公信的基础条件之一。要通过改进我们的立法机制，提高立法水平。在当前社会高速发展期和社会转型期，法律制度要适应形势发展变化，就必须通过适时的立、改、废来实现。通过法律制度的完善，来回应社会发展中公众对新利益、新权利的保障需求，和对冲击社会秩序的新现象进行否定和裁定的需要。尽量避免法律缺失、法律不明或法律冲突等情况。健全立法机制，在法律制度的完善中充分权衡各种力量的利益诉求。通过开门立法、民主立法等形式，听取社会各阶层、各类人群的意见，使法律制度得到社会公众的广泛认同。适时推行第三方立法制度，让立法者与立法可能带来的利益保持距离，不能从自己设计的制度中获取任何现实利益。

（二）改革和完善司法制度

1、增强司法排除力，革除影响司法公正的制度因素

鉴于当前司法权被地方化、行政化的现实，要赋予司法权足够排除地方权力干预的底气，保证司法机关独立行使职权，克服司法腐败。其次要将检察机关的公诉权和法律监督权进行分离。建议检察机关专司公诉权，由立法机关来承担法律监督权。再次是建立专门司法预算制度。

2、维护司法既判力，革除影响司法终局性的制度因素

按照既判力的概念,裁判文书一经生效，在制度上，应视为司法对纠纷的最终解决。民事诉讼法的修订和最高法院的解释，使再审制度得到进一步完善，但在具体实施中，法院应当严格依法启动再审程序，要坚持“严进严出”，排除法外因素提起的再审申请。权力机关要自觉维护法院判决的终局性，对已经诉讼裁判生效的纠纷，不得再行轻易介入。

（三）增强主体意识，内外兼修加强法院自身建设

法院的职能是审判案件，司法的权利救济、制约公权、终结纠纷功能也是要通过审判职能来实现。法院要克服职能认识越位的现象，自觉回复到审判职能。审判职能有其自身存在的价值定位，法院要有自己的主体意识，而不是为其它工作服务的附庸。

同时法院要通过加强内部审判管理，为审判权按照自身规律运行提供环境支持。近年来，法院一直致力于通过加强内部建设，来提升司法公信力，本文不再赘述。

（四）推进法官职业化，打造可信度高的司法队伍

1、建立符合法官职业特点的相关制度设计，提高公众对法官有能力公正司法的信任。建议修改法官法中关于法官任职“年满二十三岁”的规定，提高任职年龄。落实法官法第４２条“法官的退休制度，根据审判工作特点，由国家另行规定。”出台法官退休制度，推迟法官退休年龄。

2、法官管理去行政化，提高公众对法官有底气公正司法的信任。改革法官人事制度、审判业务管理制度等。落实法官法第４８条的规定，人民法院设法官考评委员会，由法官考评委员会对法官进行考核、评议。

3、健全法官监督机制，提高公众对法官必须公正司法的信任。改变以案件裁判结果为中心的法官监督思维，代之以法官行为规范为中心的监督机制。

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注   释：

① 高铭暄：《略论司法公信力的历史沿革与实现途径》，载《法学杂志》2010年第7期。

② 关玫：《司法公信力初论—概念、类型与特征》，载《法制与社会发展》2005年第4期。

③ 毕玉谦：《司法公信力研究》，中国法制出版社，2009年3月出版，第3页。

④ （德）马克斯·韦伯：《儒教与道教》，洪天富译，江苏人民出版社1995年版，第256—278页。

⑤ 陇夫：《尊重司法的理由》，载《法制日报》，1999年12月5日理论版。

⑥ 比如有观点认为，当前医患纠纷恶性事件频发，正是由于解决医患纠纷的相关法律制度不尽合理，不能维护患者的正当权益，使患者对通过司法途径解决纠纷的公正性、经济性失去信心，才最终选择私力救济。参见凤凰卫视，2012年5月12日《一虎一席谈》——《两部委严打会不会激化医患矛盾》。

⑦ 四川高级人民法院课题组：《人民法院司法公信力调查报告》，载《法律适用》2007年第4期。

⑧ 汪建成：《论司法的权威与权威的司法》，载《法学评论》2001年第4期。

               作者单位：景宁畲族自治县法院

               责任编辑：杨   治